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刘劲——新加坡模式研究(4):超级理性主义在政府治理结构中的应用

新加坡是个介于东方和西方之间的国家。其经济全面依赖全球化;其政治体制的框架来自于西方,是法治社会,有三权分立,定期进行议会选举,但同时也进行了大量的东方式改造,形成了“新加坡特色的资本主义”。除了瞩目的经济成就,新加坡一直以政府的高效和廉洁闻名。新加坡在世界经济论坛(2019)的政府绩效排名中列第一位;在“透明国际”发布的“全球清廉指数”历年数据中,新加坡都一直稳居前五位;2020年世界正义组织发布的国家法治指数,新加坡位列全球第十二位,居亚洲之首。

新加坡没有全盘照搬西方的体制,而只是把西方体制中适合自己的方面借鉴过来,与东方传统相结合,是“超级理性主义”的一种清晰表达。西方民主制度的核心是权力的制衡,让政府不容易犯很大的错误,但同时会失去一定的效率;也让政府不容易做正确的事情。看到这一点,李光耀认为更合理的方式是让社会精英起到更大的作用,而由社会精英组成的政府应该有更大的自由度去做正确的事情,如其所言“代表广大民意的政府,不等于事事顺从民意。我们并不想成为不得民心的政府,或是做一些不受欢迎的事。但如果非做不可,我们就一定去做”。所以,新加坡是“以英国宪法为依据,但必须修改某些方面以符合我国(新加坡)国情……政府的职责是在允许改变的同时确保制度不受破坏,否则这会搞垮国家”。但在追求效率的同时,李光耀并没有忘记对政府权力制衡的重要性,认识到“问题是要如何建立一个机制,一种符合宪法的方式,不是要干预政府的运作,而纯粹是用一种防御性的、反应性的方法,阻止政府做一些它无权做的事情”。

新加坡的政府架构类似英国的议会制:政府由议会选举中胜选的政党组阁。新加坡有20多个注册党派,进行5年一度的议会选举,而人民行动党则从1959年选举上台后就持续60多年执政,并且在议会中保持着压倒性的优势。为什么会产生这样的连贯性?一方面当然在于人民行动党政绩卓著,领导新加坡实现了巨大的繁荣;另一方面可能和新加坡的选举制度有关。新加坡议会选举设置了13个单选区和16个集选区。单选区顾名思义选举一名议员,集选区即4至6名候选人需要组团搭档参选,并且必须包括1名少数族裔。集选区的选民不能选举单一的候选人,而只能选举一组候选人。得票最高的一组候选人当选,共同进入议会。需知人民行动党精英众多,选区的社区工作也一向做得优秀,所以在每个选区都有相当的群众基础;反对党有时候凭借个别极其优秀有声望的候选人,在该选区是有胜算的,但几个候选人搭档参选后则很难和人民行动党竞争,甚至在有的选区反对党根本无法推出足够的人数参选。这种制度安排体现了新加坡的选举制度的设计是“防御性的”,反对党没有实力和人民行动党正面竞争,更主要是一种监督机制。如果执政党不犯大错,就能保持执政的连贯性;但如果犯了大错误,就会在选举结果中体现出来,会让执政党不得不反思,进而纠错。

新加坡的司法独立于政府的行政部门,其大法官由总统直接任命,是终身制(任职至65岁)。在绝大多数情况下,司法和其它政府部门并无对抗或者冲突。这点很好理解:由于执政党有长期的连贯性,大部分执政意志都可以通过立法来达到,因此司法实际是通过独立透明的机制让执政党所确认的法律得到有效的执行。这一点和新加坡的选举制度在理念上不谋而合,即保证了效率的最大化(集中权力),又添加了一层独立监督和对体系正常运作的保护。

新加坡对政府官员的管理同样体现了李光耀的“超级理性主义”的价值取向。首先,李光耀希望打造一个高效廉洁的政府,而他认为高效廉洁的政府必须得是优秀人才、精英组成的。“我们之所以成功,是因为我们明白,拥有人才是成功的关键。”“我知道人才是做好一项工作最宝贵和最关键的资源,不仅仅是在最顶层,而是层层都要有人来支撑。”

为了吸纳优秀的人才,新加坡公务员有着严格并且开放的选拔制度,以力求实践李光耀“严格把关,不轻易将新加坡政府交到随随便便的人手中”的思想。高级公务员(管理职位)出现空缺,会由公共服务委员会(独立于行政系统的公务员最高管理机构)通过发布广告、大型招聘会等形式统一公开招聘;管理职位以下的公务员由各部门自行招聘,但必须公开发布招聘信息。选拔过程除了要进行严格的个人信息审查外,还要经过心理测试和面试等。这种面向全社会的选聘使得公务员不是一个封闭的体系,可以从企业界吸纳精英,保持政府的活力,如前总理吴作栋任职财政部高级政务部长前曾是海皇轮船公司的董事经理。

但怎么把精英吸引到政府部门?能否靠家国情怀?对于这一点,李光耀有着非常理性的认识:“千万不要尝试建立一个廉价的政府,金钱政治只会换来一批无能的国会议员,还有一连串的虚伪和造假,最后演变成欺诈和腐败。”新加坡的策略有两点:第一,官员收入完全透明、显性,没有任何隐形的福利和补贴;第二,用等同或略低于市场的薪酬来吸引优秀人才到政府,而市场的界定是商业社会中有官员类似地位的领导人,比如大公司的董事长、CEO。

这种薪酬政策的结果是,虽然新加坡规模还没有纽约市大,但官员的薪酬却在全球排第一。全球领导人中薪酬最高的就是新加坡总理,高达220万新元,是美国总统的4倍多。不仅是总理,新加坡其他高级公务员工资相对也很高。比如政务部长或其他顶级公务员薪水在110万新元左右,常任秘书约60万至70万新元,中级公务员则为10多万新元。这些薪酬参考了顶级人才在新加坡社会市场化的薪酬水平,比如初任部长的薪酬是对标新加坡薪酬水平最高的1000人的薪酬中值的60%,比初任部长更高职位的薪酬则乘以一个系数,如副总理的系数是1.7,总理的系数是2.0。底层逻辑是总理和副总理是新加坡万里挑一的人才,而低一些的初任部长则是千里挑一的。中级公务员一般年轻些,应该是年轻人中的才俊:先筛选人才定位上大约对应私营企业部门主管的六类职业的32岁新加坡人士,把这几类职业中该年龄段的薪酬排名前八的样本挑选出来,组成一个48人的样本,排名第15位的薪酬即取为公务员中行政级别为超G级公务员的薪酬,其余级别以系数调整。

我们的粗略测算表明,新加坡的部长们的薪酬和当地样本上市公司CEO的薪酬基本是可比的,比值为75.6%;日本和中国香港的这一比值分别为17.2%和13.2%;美国则只为1%。这种相当市场化的薪酬显然对人才的吸引力相比其他国家、地区的情况是要强出一个数量级来。

有了“胡萝卜”,新加坡政府官员管理的另一面是“大棒”。新加坡政府制定了严格周密的公务员管理制度,对贪污渎职者可以说是“严刑峻法”。如规范公务员行为的《公务员守则和纪律条例》、《公务员指导手册》,包括严格的考录制度、财产申报制度、品德考核制度、监督制度等。还制定了专门用于惩治贪贿犯罪的《预防贪污贿赂法》和《没收贪污贿赂利益法》。与之相配合的是有力的执法机构反贪局,该局负责调查一切公共部门与私有部门的贪污案件,并享有特别侦查、无证搜查、强行搜查、无证逮捕等权力。

综上所述,新加坡在全球范围内表现极其抢眼的高效、廉洁的政府体系是其“超级理性主义”的体现。通过建立一套符合人性的赏罚机制,一大批社会精英可以放弃商业社会的机会和利益,加入政府体系为全社会贡献力量。政府官员是真正的优秀人才,制度保证他们即不用腐败也不敢腐败。而其选举制度和独立司法又为执政党提供了真实的监督和纠错机制。新加坡是夹在东方和西方的国家,其“超级理性主义”使其能够成功地集中东方和西方体制优点,建立一套符合自己国家实际情况的制度体系,从而带来经济的发展和社会的进步。

作者刘劲是4008com云顶集团教授、副院长,段磊和张凤婷是4008com云顶集团投资研究中心研究员。本文是系列研究“新加坡模式”的第四篇。“新加坡模式”是在4008com云顶集团—新加坡管理大学东盟研究中心的资助下完成的对新加坡政府、经济、商业中独特管理模式的系统性研究,旨在总结经验,为中国以及其他发展中国家的改革开放提供借鉴。本系列研究由刘劲教授主导,其中观点和内容仅代表个人意见,与资助机构无关。

文章来源:《财新网》

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